Le processus participatif qui émane des favelas
Le 8 décembre, a été lancé le Plan d’action populaire CPX - Complexo do Alemão. C’est un programme de politiques publiques pour un territoire hétérogène composé de plusieurs favelas aux trajectoires et dynamiques sociales différentes. Le processus de formulation du plan a articulé un groupe d’environ deux douzaines d’organisations locales et mobilisé le soutien externe de plusieurs autres. Des actions de formation et des réunions thématiques itinérantes ont été organisées pour mobiliser et recueillir les demandes de la population. Par la suite, des forums thématiques ont été organisés pour débattre des propositions et rechercher des solutions consensuelles, selon la dynamique du "déroulé".
Le Plan d’action populaire CPX - Complexo do Alemão est disponible en ligne en portugais sur Portal Favelas
Des dirigeants locaux et des collectifs de plusieurs autres favelas, une dizaine de parlementaires, des membres du Bureau du défenseur public et du Ministère public, des chercheurs de différentes institutions universitaires, des communicateurs populaires ont participé au lancement du projet. Les discours ont souligné le protagonisme des favelas et leur capacité à produire des connaissances et à formuler des politiques. Selon les mots des organisateurs, Alan Brum et Samantha Dias, en temps de démocratie, il est nécessaire de prendre en compte les nouveaux cadres techniques et académiques qui, dans les favelas, produisent des connaissances basées sur leurs réflexions et leurs expériences communes :
Pendant longtemps, la relation entre les favelas et les autorités publiques a été une relation de subalternité... conduisant les résidents à la passivité. Mais les temps ont changé (...) Compte tenu de la mémoire et de l’histoire des favelas, ainsi que de la conjoncture politique actuelle, il est nécessaire de radicaliser la démocratie et les espaces de participation directe, en particulier pour les populations les plus vulnérables. Mais nous parlons d’une participation effective qui se traduit par des actions, et non d’espaces de pseudo-participation avec des doubles monologues à la place des dialogues entre la Favela et le pouvoir public
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L’architecture de la participation dans la démocratie brésilienne
L’article 1 de la Constitution fédérale de 1988 établit que la République, constituée en État de droit démocratique, est fondée sur la souveraineté, la citoyenneté, la dignité humaine, les valeurs sociales du travail et de la libre entreprise, et le pluralisme politique. En ce qui concerne l’exercice du pouvoir, le seul paragraphe de l’article 1 stipule que "Tout pouvoir émane du peuple, qui l’exerce par l’intermédiaire de représentants élus ou directement, aux termes de la présente Constitution.
L’article 14 établit la possibilité d’une participation directe des électeurs par plébiscite, référendum et initiative législative populaire. Alors que les instruments du référendum et du plébiscite nécessitent une interpellation de la société par l’État, l’initiative législative populaire trouve son origine dans une action collective de la société pour créer un projet de loi à soumettre au Parlement. Malgré les restrictions imposées pour valider cet instrument, telles que le quorum de 1 % des électeurs répartis dans au moins cinq États, et la nécessité que la proposition soit approuvée par un membre de la législature. Même si elle n’est pas prioritaire dans son passage au Congrès, elle a déjà donné de bons résultats, comme la loi "Ficha Limpa" (casier judiciaire vierge).
D’autres législations ont étendu le contrôle social, comme la LAI - Loi sur l’accès à l’information. Des mesures telles que la mise en place d’un numéro vert pour les réclamations ont également augmenté le taux d’incidence de la population sur les actions publiques. L’interaction entre les autorités publiques et la société s’est également développée avec la création de bureaux de médiateurs publics et de mécanismes de contrôle interne des autorités publiques.
À l’exception de l’initiative législative populaire, la plupart de ces initiatives visant à accroître la transparence, la consultation populaire et le contrôle de l’action publique impliquent des initiatives individuelles et une participation aléatoire des usagers des politiques publiques, sans interaction collective ni suivi d’une politique publique donnée. Il s’agit donc d’un type de participation qui, en plus d’être individualisé, attribue un faible niveau de pouvoir aux individus. Même les auditions publiques, dans lesquelles les pouvoirs législatif et judiciaire invitent les agents de la société à entendre leurs opinions sur les questions en litige, puisqu’elles sont uniquement consultatives, ne présentent pas les caractéristiques que constituent l’institutionnalisation, l’échange mutuel d’informations et la capacité d’incidence. Nous arrivons donc au cœur de la discussion sur la participation, qui renvoie à la question du pouvoir dans l’action collective.
Nous partons du principe que la participation fait référence à l’interaction entre l’État et la société civile, matérialisée par des structures institutionnelles relativement stables, qui permettent l’établissement d’un flux d’informations impliquant la formulation de demandes, la responsabilisation, la formulation et le contrôle de l’exécution des politiques publiques. Les instances participatives varient en termes de degré d’institutionnalisation, de modalités de relation, de types de recrutement, de dynamique de communication, en plus du niveau de socialisation des connaissances techniques et du degré de contrôle sur les opérations de l’appareil public. Compte tenu des relations de pouvoir, il est nécessaire de prendre en compte le contrôle de l’agenda des processus décisionnels sur la définition des plans, des priorités et de l’allocation des ressources publiques.
L’État et la société ont tous deux l’autonomie et l’insertion comme attributs communs ; par conséquent, l’interaction entre eux par le biais de mécanismes de participation doit préserver ces caractéristiques dans les deux pôles impliqués. En d’autres termes, la notion de participation exclut "la soumission" courante des organes de l’État aux intérêts des entreprises, ainsi que la cooptation des organisations de la société civile. De même, l’assurance de services publics par des organisations sociales est très éloignée de la notion de participation sociale et s’y oppose même, dans la mesure où elle réduit la relation à un contrat commercial entre le mandant et le mandataire.
Contrairement à la notion de gouvernance, qui fait référence à l’arrangement institutionnel impliquant les relations entre les pouvoirs publics pour permettre l’exécution des politiques, la gouvernabilité est un attribut de la société, de sa culture politique et de sa capacité à générer des mécanismes d’inclusion sociale et de négociation des conflits, légitimant ainsi l’exercice du pouvoir. Ainsi, la création de mécanismes de démocratie participative agit simultanément pour améliorer la gouvernance et la gouvernabilité et donc pour approfondir la démocratie.
Les principaux canaux de participation qui ont caractérisé l’architecture démocratique brésilienne, la rendant unique par rapport aux démocraties déjà consolidées, ont été les Conseils, les Conférences et le Budget Participatif.
Les Conseils
Le "Conselhão " (conseil élargi)
Lors de son premier gouvernement, le président Lula a créé le Conseil pour le développement économique et social - CDES, connu sous le nom de Conselhão, en tant qu’organe auxiliaire de la présidence de la République, avec pour mission de débattre des questions politiques et de suggérer des mesures visant à améliorer les politiques publiques et à permettre des réformes que le gouvernement entendait transmettre au Congrès. Il a suivi l’exemple des pays européens, qui ont créé des conseils comme instances de négociation et d’accords entre les acteurs sociaux. Cependant, il différait de ceux créés dans d’autres contextes en ce sens qu’il n’avait pas une composition exclusivement corporative - gouvernement, hommes d’affaires et syndicats -, se diversifiant et élargissant sa composition pour inclure des mouvements sociaux, des organisations non-gouvernementales, des intellectuels et des organisations religieuses.
Il s’agissait d’un conseil purement consultatif avec des limites dues à la fois à ce caractère, qui ne garantissait pas une plus grande incidence sur les politiques, et au fait que le gouvernement avait un contrôle total de l’agenda (assoupli par la suite) et adoptait une dynamique très rigide par rapport à la recherche de mesures consensuelles. Outre les plénières qui ont réellement inauguré une interlocution innovante entre les participants de la société et les membres du gouvernement, et même avec le Président, il y a eu des groupes qui se sont consacrés à des thèmes spécifiques tels que les propositions de réforme de la sécurité sociale et la réforme syndicale, avec une participation élargie aux spécialistes de chaque thème. Toutefois, même si des mesures étaient approuvées dans les groupes de travail, elles pouvaient faire l’objet d’un veto de la part des participants à la plénière qui n’avaient pas assisté aux travaux des groupes.
Malgré le caractère interactif dans une arène publique dans laquelle il y avait, dans cet espace, des conditions de parole égales, les énormes inégalités de la société brésilienne ont empêché la formation de coalitions pluri-sociales qui pourraient faire avancer un projet de développement économique et social en contradiction avec les intérêts et l’hégémonie du capital financier.
Les Conseils sectoriels
Les conseils sectoriels ont des trajectoires, des degrés d’institutionnalisation et des capacités différents. Même les plus anciens, comme le Conseil national de la santé (CNS), ont acquis de nouvelles attributions, de nouvelles compositions, y compris la société civile, et des compétences distinctes dans les années 1990, suite aux demandes de la société organisée qui avait participé aux luttes pour la démocratisation et à la construction de l’institutionnalisation démocratique pendant l’Assemblée nationale constituante dans différents domaines de la politique sociale. Il existe des Conseils dont la composition est mixte entre membres du gouvernement et de la société civile, comme le « Consea » dans le domaine de la sécurité alimentaire et nutritionnelle ou le CNS, le Conseil national de la santé, le Conseil national de l’assistance sociale, parmi beaucoup d’autres. Dans le cas des politiques décentralisées, des conseils similaires existent au niveau des États et des municipalités.
En ce qui concerne leurs attributions, les conseils ont pour mission d’exercer un contrôle social, d’élaborer et/ou d’approuver des priorités, des plans et des politiques en relation avec les systèmes nationaux dans chaque domaine. En outre, ils sont chargés de convoquer et d’organiser des conférences, c’est-à-dire de promouvoir la mobilisation sociale de temps à autre. Le degré d’institutionnalisation varie, et certains, comme le Conseil national de la santé, ont été créés par la loi avec des attributions de cogestion, tandis que d’autres ont été créés par décret ou acte normatif. Avec le gouvernement Bolsonaro, la fragilité institutionnelle de ce dernier est apparue clairement, lorsque l’une de ses premières mesures a été de supprimer des centaines de conseils (décret 9.759) qui n’avaient pas été créés par la loi.
La capacité de la société civile, représentée dans les conseils, à influencer les politiques publiques dépend de la corrélation des forces à chaque moment, et la trajectoire politico-institutionnelle, ainsi que la perméabilité du gouvernement à la gestion partagée, contribuent à la bonne performance des membres des conseils. La formalisation de la participation, en revanche, favorise les groupes d’entreprises et d’autres groupes plus fortement organisés, au détriment des secteurs qui manquent de ressources et de capacités organisationnelles. Dans de nombreux cas, les intérêts des entreprises priment sur les intérêts généraux, et les représentants prennent leurs distances par rapport aux mouvements et organisations de base.
Les Conférences
Les Conférences nationales ont adopté le modèle créé pour la 8e Conférence nationale sur la santé en 1986, un processus ascendant de discussion thématique, d’élection de délégués à chaque niveau de gouvernement, aboutissant à l’approbation des thèses en séance plénière nationale. La composition des délégués implique des représentants du gouvernement et de la société, avec des quotas préalablement approuvés. Il s’agit d’un processus de grande effervescence et de mobilisation sociale nationale, dans lequel se forme la volonté politique. Contrairement aux conseils qui participent à la gestion publique, les conférences n’ont pas d’incidence contraignante sur la politique, si ce n’est leur capacité à former des valeurs, des consensus, à nouer des alliances et à définir des orientations et des stratégies.
Toutefois, la taille énorme des assemblées a limité les possibilités de débat et de recherche de consensus, ritualisant la défense de positions préalablement approuvées. Ainsi, elles perdent la capacité, dans une perspective interactive de démocratie communicationnelle, d’écouter les arguments opposés, d’apprendre des autres, et même de changer de position afin de construire une proposition commune.
Le Budget participatif
Le Budget participatif a été l’innovation la plus radicale de la démocratie brésilienne, car il s’agit du seul modèle de démocratie délibérative dans lequel les décisions prises dans le cadre d’un processus de débat établissent les priorités politiques qui définissent l’allocation des ressources pour les politiques publiques. Il s’agit d’une méthodologie extrêmement originale qui implique : 1) la mobilisation directe de la population qui discute de ses priorités selon une typologie des domaines de politique publique ; 2) la discussion et la compatibilité des priorités des différents groupes de population du territoire ; 3) la pondération de la valeur attribuée aux priorités établies par la population, face à des critères techniques d’exhaustivité et de pénurie du bien choisi, dont la valeur finale définira le montant des ressources budgétaires allouées ; 4) la compatibilité des priorités pondérées avec les critères de planification urbaine et sociale ; 5) le contrôle de la mise en œuvre de la politique par des personnes élues à cet effet ; 6) la reddition annuelle des comptes et la révision et l’amélioration des critères et du processus.
C’est le partage du pouvoir avec la population, puisque l’Exécutif a la prérogative de transmettre la proposition de loi budgétaire au Législatif. Expérimenté dans certaines villes, comme Porto Alegre et Belo Horizonte, il a été bien évalué en matière de transparence par les agences internationales, tandis que des études ont montré la réduction de l’inégalité dans la distribution des ressources publiques sur le territoire des municipalités. Il est également souligné qu’il s’agit d’un processus de socialisation des connaissances sur un domaine traditionnellement dominé par des intérêts politiques, déguisé en connaissances techniques. Il a toutefois été critiqué comme étant un moyen pour l’exécutif de faire pression sur le législatif pour qu’il approuve sa proposition de budget, alors qu’il n’a pas la majorité dans cette chambre, ce qui ne porte pas atteinte aux principes démocratiques. On lui reproche également de se limiter aux ressources discrétionnaires, ou à une partie d’entre elles. Ces deux critiques n’invalident pas l’importance de la méthodologie innovante qui combine les priorités politiques et les critères techniques, une combinaison qui devrait inspirer d’autres processus décisionnels dans les politiques sociales. Cependant, il n’a pas été étendu à ce jour aux niveaux fédéral et des états.
Démocratiser la démocratie
Lors de la cérémonie de certification de son élection, le président Lula s’est ému du fait que la population souhaite non seulement voter, mais aussi participer aux décisions politiques. Ils ne veulent pas seulement se plaindre de leurs manques, ils veulent avoir les biens sociaux auxquels ils ont droit. Lula affirme ainsi les engagements pris lors de sa campagne, dans laquelle il promettait de mettre en œuvre le budget participatif au niveau fédéral. Il s’agit d’un discours en totale harmonie avec la réalité soulignée par le plan d’action du Complexo do Alemão, une reconnaissance que la réalité a changée, que la population exige un nouveau modèle de participation qui va au-delà des mécanismes existants de notre démocratie.
Tout comme le processus de mobilisation pour la démocratisation a inspiré le modèle de démocratie participative en vigueur ces dernières décennies, le même phénomène se produit aujourd’hui, avec la lutte contre un gouvernement autocratique et négationniste, visant la corrosion, de l’intérieur, des institutions démocratiques, et le démantèlement des politiques publiques qui garantissent les droits sociaux, économiques, culturels et environnementaux. La défaite électorale a été le fruit de l’organisation d’une myriade d’organisations, de leur articulation dans des fronts comme le Front pour la vie, de la création de comités populaires, de la réactivation d’un réseau de militants politiques et de la participation d’une jeunesse désireuse de reconquérir un projet démocratique pour le pays.
Le sens politique de Lula lui a permis de construire un large front démocratique, sans renoncer à ses priorités en matière de lutte contre la pauvreté, la faim, les inégalités et l’injustice, résumées dans le slogan "inclure les pauvres dans le Budget". Une fois que le projet démocratique a remporté les élections, il reste l’énorme tâche de reconstruire le pays et de vaincre l’ultra-droite, c’est-à-dire le conservatisme et les différentes formes de propagation de la violence et de l’intolérance. Le conservatisme et la diffusion de fausses informations par le biais de bulles religieuses et néofascistes ont fini par capter une classe moyenne mécontente du modèle économique qui privilégiait les très riches et distribuait aux très pauvres, laissant ceux qui se trouvent au milieu de la stratification sociale dans une situation d’insécurité économique et de peur de la perte de leurs privilèges. De cette manière, l’ultra-droite a pu construire l’illusion qu’elle pouvait offrir un horizon où rien ne changera, alors que tout a déjà changé ! Pour ne rien arranger, tout le discours de défense des libertés et de la sécurité économique n’est que l’amalgame d’un projet néolibéral décadent, que les élites du capital financier, qui sont les seules à en bénéficier, ont rendu hégémonique.
Afin de vaincre les forces réactionnaires mobilisées en totale harmonie et avec le soutien des organisations internationales de droite, il sera nécessaire de maintenir, au cours des quatre prochaines années de gouvernement démocratique, une importante mobilisation sociale, à réaliser par la revitalisation de notre démocratie participative. Les Commissions de Transition ont inauguré un nouveau format, cohérent avec l’existence d’un front et avec la nécessité d’éliminer les initiatives antidémocratiques (" révocation "), dont l’objectif est la reconstruction de l’intelligence de l’État et des politiques publiques, en considérant les transformations sociales et le besoin d’innovation et de renforcement par rapport à l’architecture de la participation sociale.
Nous devons, bien sûr, améliorer ce qui existe déjà :
- Eliminer les faiblesses qui ont causé la ruine des politiques sociales par le biais du désengagement financier ;
- Empêcher la militarisation et la politisation de l’appareil d’État par le biais de carrières et de critères pour l’exercice des fonctions publiques ;
- Empêcher l’élimination des instances participatives telles que les Conseils ;
- Créer des Conseils là où ils font défaut, comme le Conseil pour le développement social, en renforçant le domaine social comme cela a toujours été fait par rapport au domaine économique ;
- Recréer le Conseil de la sécurité sociale, avec une composition et une mission différentes, et comprenant la convocation de la 1ère Conférence de la sécurité sociale ;
- Utiliser les technologies de l’information pour réduire les problèmes signalés dans le processus d’organisation des conférences, afin de permettre à celles-ci de devenir un espace de débat et d’échange d’informations en vue de la construction commune d’orientations politiques ;
- Assurer la participation dans les unités de service, là où se trouve l’utilisateur, et pas seulement aux niveaux des administrations des municipalités, des États et de la Confédération.
- Maintenir des instances qui permettent la participation de la société dans chaque ministère, qui ne se comportent pas comme des guichets pour l’absorption des demandes sociales, mais comme un mécanisme de flux permanent d’échange d’informations qui assure son incidence dans la définition des politiques publiques semble être la voie pour dépasser le paradigme participatif actuel.
Les commissions de transition se sont avérées être un mécanisme agile, avec la plasticité et la porosité nécessaires pour écouter les différents groupes qui se sont organisés et ont formulé des propositions concrètes de politiques publiques. Créés pour être temporaires, doivent-ils être intégrés dans l’architecture existante de la participation ? Le maintien des commissions de transition serait-il la voie à suivre ? Seraient-ils une alternative pour renforcer et débureaucratiser les mécanismes de participation actuels ?
Je suis sûre que cette démocratisation exigera une plus grande ouverture à l’innovation et une mobilisation sociale constante, car la participation sera la clé du succès du nouveau gouvernement. En termes gramsciens, je pense que nous devons construire un État éducatif, dont le dialogue avec la société sera à double sens dans le processus commun d’apprentissage et de construction démocratique. C’est une erreur de penser que les gens ne veulent que des avantages et des services publics. Oui, ils veulent de meilleurs services et une meilleure répartition des revenus, ainsi que la sécurité de l’application des droits. Nous parlons de droits de citoyenneté garantissant l’inclusion dans la communauté des citoyens, mais il s’agit d’une belle fiction. Ce que les gens recherchent dans les églises va au-delà de la foi, ils veulent l’appartenance. Les luttes identitaires nous apprennent que les gens veulent aussi la reconnaissance, qui devrait être élevée au rang de droit humain fondamental.
Nous ne pourrons vaincre le néolibéralisme et son idéologie méritocratique individualiste qu’en créant une perspective commune et solidaire. Chaque action de la société civile organisée, chaque poste de service public doit participer à la construction de cette nouvelle sociabilité, à l’insertion des usagers dans une communauté de sens et à la lutte pour l’espoir et le sens de la vie. Pour cela, nous devrons nous dépouiller de l’arrogance technique et apprendre du savoir issu de l’expérience, sinon nous serons toujours, quelles que soient les idéologies, des intellectuels organiques de la domination.
Sonia Fleury est docteure en sciences politiques, chercheuse au Centre d’études stratégiques (CEE) de la Fondation Oswaldo Cruz et coordinatrice du Dictionnaire des Favelas ICICT/FIOCRUZ Marielle Franco. https://wikifavelas.com.br/index.php/Dicion%C3%A1rio_de_Favelas_Marielle_Franco
